N.
04047/2012REG.PROV.COLL.
N.
03411/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha
pronunciato la presente
SENTENZA
ex
artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso in appello nr. 3411 del 2012, proposto dal
signor Vincenzo CIULLA, rappresentato e
difeso dagli avv.ti Giorgio Carta e Giovanni Carta, con domicilio eletto presso
gli stessi in Roma, viale B. Buozzi, 87,
contro
il MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore,rappresentato
e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per
legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12, per l’annullamento
e/o la riforma, previa sospensione, della sentenza nr. 332/2012 con la
quale la Sezione Prima del T.A.R. della Toscana ha respinto il ricorso proposto
avverso l’e-message del 18 ottobre 2011, nr. 8447 COD. ID.292
IND.CL.5.3.5, con cui l’Amministrazione ha negato il trasferimento richiesto
dall’appellante ai sensi dell’art. 33, comma 5, della legge 5 febbraio 1992,
nr. 104, nonché, per quanto possa occorrere, l’e-message del 21
settembre 2011, nr. 7517 COD.ID.292 IND.CL.5.3.5, con il quale l’Amministrazione aveva
rappresentato, ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, nr.
241, gli asseriti motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, e tutti gli
atti comunque presupposti, conseguenti e/o connessi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione
appellata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del giorno 19 giugno
2012, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi l’avv. Giorgio Carta per l’appellante e l’avv. dello
Stato Vittorio Cesaroni per l’Amministrazione;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc.
amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e
DIRITTO
Il signor Vincenzo Ciulla, Caporal Maggiore Scelto dell’Esercito
Italiano, appella la sentenza con la quale il T.A.R. della Toscana ha respinto
il ricorso da lui proposto avverso il diniego opposto dall’Amministrazione
della Difesa alla sua istanza di trasferimento formulata ai sensi dell’art. 33,
comma 5, della legge 5 febbraio 1992, nr. 104. L’impugnazione è affidata a un
unico articolato motivo, col quale si denuncia la violazione e l’erronea
applicazione dell’art. 24, comma 2, della legge 4 novembre 2010, nr. 183, che
ha modificato la disciplina in materia di permessi e benefici per l’assistenza
a persone con handicap grave.
Resiste il Ministero della Difesa, opponendosi con atto
formale all’accoglimento dell’appello.
Alla camera di consiglio del 19 giugno 2012, fissata per l’esame
dell’istanza incidentale di sospensiva formulata unitamente all’appello, il
Collegio ha ritualmente avvisato le parti della possibilità di definizione del
giudizio con sentenza semplificata. Infatti,
l’appello risulta prima facie fondato. L’art. 24 della precitata legge
nr. 183 del 2010 ha sostituito il comma 3 (Permessi mensili retribuiti) ed il
comma 5 (scelta della sede) della legge nr.104 del 1992, eliminando i requisiti
della cd. continuità ed esclusivitànell’assistenza quali necessari presupposti
del beneficio; l’art. 19 dellamedesima legge, rubricato “Specificità delle
Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco”,
tuttavia, ha previsto che: “...1. Ai fini della definizione degli
ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della
tutela economica, pensionistica e previdenziale, è riconosciuta la specificità
del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco, nonché dello stato giuridico del personale ad essi appartenente,
in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni
personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni
democratiche e di difesa dell’ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché
per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati
impieghi in attività usuranti.
2. La disciplina attuativa dei princìpi e degli
indirizzi di cui al comma 1 è definita con successivi provvedimenti
legislativi, con i quali si provvede altresì a stanziare le occorrenti risorse
finanziarie”. Secondo una primissima esegesi fornita dalla Sezione, che
pone l’accento sull’ampia accezione dei “contenuti del rapporto di impiego”
ivi richiamati, sulla “peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle
limitazioni personali” che interessano il personale delle Forze Armate e di
Polizia in ragione della propria missione istituzionale, la successiva
disciplina attuativa costituisce un passaggio necessario, in mancanza del quale
le disposizioni di dettaglio dettate per la generalità dei dipendenti non
possono trovare immediata applicazione.
L’assunto, seppur fondato su considerazioni stimolate
dalla particolare tecnica legislativa che nel riconoscere la “specialità”
sembra introdurre motivi di deroga all’ordinario regime nel frattempo innovato
per gli altri dipendenti, merita di essere parzialmente riconsiderato per
diversi ordini di ragioni, primo dei quali è senza dubbio il carattere
programmatico delle norma.
Nella sua prima parte, la stessa detta principi ed
indirizzi, enucleabili, quanto ai principi, nella specificità delle Forze
Armate nel quadro della generale disciplina del rapporto di impiego (in tutti i
suoi aspetti: ordinamentale, economico, previdenziale etc.); quanto agli
indirizzi, nell’esigenza di dare rilievo ai peculiari requisiti di efficienza
operativa richiesti, ed ai correlati impieghi in attività usuranti. Nella sua
seconda parte, essa manda ad altra e successiva fonte, di pari grado, di dare attuazione
ai principi sopradetti. Una siffatta formulazione non è in generale idonea a
giustificare l’inoperatività relativa della fonte nel cui contesto la norma è
inserita, non foss’altro perché essa non contiene nessuna disposizione ad
esplicito e specifico carattere inibitorio, presentandosi piuttosto all’interprete
come un autonomo articolato, fondante in nuce le basi del futuro assetto
di una organica e speciale disciplina del rapporto di impiego delle Forze
Armate, di Polizia e dei Vigili del Fuoco. Né la norma può essere considerata
quale implicita disposizione transitoria che mantiene inalterata, nei confronti
delle Forze Armate, tutta la disciplina previgente (ivi compresi i benefici
della legge nr. 104 del 1992) in attesa di una valutazione di adeguatezza da
parte del legislatore “speciale”, poiché, a prescindere da quanto sopra
chiarito circa la natura palesemente programmatica della stessa, l’ultravigenza
di norme espressamente sostituite necessita di una chiara indicazione
legislativa che ne proroghi temporalmente o soggettivamente l’efficacia, in
deroga al principio per il quale la sostituzione presuppone in via generale una
implicita abrogazione. della norma
sostituita. Anche a prescindere dalle predette e generali considerazioni, in
ogni caso, che la norma speciale a preteso effetto “inibitorio” non faccia
specifico riferimento alle agevolazioni finalizzate all’assistenza dei
familiari con disabilità grave lo si evince dalla collocazione topografica
della stessa nell’ambito della fonte: essa è dettata dal legislatore a
coronamento di una serie di norme che hanno ad oggetto esclusivamente il
rapporto di lavoro (lavori usuranti, lavoro sommerso, orario di lavoro,
mobilità, part time etc.), ma comunque collocata prima del discusso art.
24 che interviene a modificare la normativa dettata dalla legge-quadro per l’assistenza,
l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate, con ciò lasciando
intendere che la materia è oggetto di considerazione autonoma e trasversale,
impingendo su problematiche di carattere sociale più ampio. In conclusione,
ragioni testuali e sistematiche inducono a considerare la novella dell’art. 24
applicabile a tutto il personale dipendente, senza eccezioni: sino a quando,
cioè, la legislazione attuativa richiamata dall’art. 19 non interverrà e non
detterà disposizioni speciali e derogatorie, la disciplina comune in materia di
assistenza ai familiari disabili potrà trovare applicazione anche per il
personale delle Forze Armate, di Polizia ed ai Vigili del Fuoco. Ciò non
significa che l’art. 19 sia un mero “manifesto” privo di valenza normativa, ove
si consideri che, come innanzi chiarito, esso detta chiaramente un principio
che vincola l’interprete – il principio di specialità – e ne spiega le ragioni
che lo ispirano, sì da porsi quale guida esegetica nell’applicazione di
questioni dubbie o nella risoluzione di conflitti fra norme. L’appello è in
conclusione accolto, con la riforma della sentenza impugnata e l’annullamento
degli atti ivi impugnati. Restano salve, naturalmente, le ulteriori
determinazioni che l’Amministrazione dovrà adottare in sede di riesame dell’istanza
di trasferimento. La novità delle questioni e lo stato della giurisprudenza
giustificano la compensazione delle spese di entrambi i gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione
Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso
di primo grado e annulla gli atti con lo stesso impugnati.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di
giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno
19 giugno 2012
con l’intervento dei magistrati:
Gaetano Trotta, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere, Estensore
Diego Sabatino, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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