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lunedì 27 febbraio 2012

SANZIONE DISCIPLINARE AD OPERATORE DI POLIZIA


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9169 del 2006, proposto dal Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
contro
Il signor ^^^^^^, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Carraro, Luigi Manzi, Fabrizio Scagliotti e Fabio Greggio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5; 
per la riforma della sentenza del t.a.r. veneto – venezia, sezione prima, n. 3534/2005;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor **************;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2011 il Cons. Antonio Malaschini e udito per le parti l’avvocato dello Stato Paola Palmieri.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
1. L’appellato, agente della Polizia di Stato, veniva arrestato, nel settembre del 1998, in quanto sorpreso a spendere moneta falsa. La vicenda si concludeva in data 8 aprile 2003 con una sentenza di assoluzione, “perché il fatto non costituisce reato, in ordine alla sussistenza della consapevolezza della falsità delle banconote”.
Tuttavia, con provvedimento del 28 Agosto 2003, venivano a lui contestati dall’Amministrazione di appartenenza addebiti perché risultava “solito ostentare ingenti quantità di denaro in locali e con compagnie non confacenti alla dignità della propria funzione”, comportando ciò “mancanza del senso dell’onore e del senso morale”, ancora più rilevanti, se valutate nel complesso dei suoi precedenti disciplinari.
Il procedimento si concludeva con l’irrogazione, ai soli fini dichiarativi, della sanzione disciplinare della riduzione di una mensilità dello stipendio nella misura di 5/30.
Il provvedimento disponeva altresì che la sospensione cautelare dallo stesso sofferta per il periodo 14 settembre 1998 – 19 novembre 1998, in relazione al provvedimento restrittivo sopra ricordato, fosse revocata, fatta salva la decurtazione derivante dalla sanzione irrogata.
2. Contro tale atto, l’interessato proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (n. 1161 del 2004).
La principale fra le numerose censure da lui avanzate nel ricorso (definito dal giudice di primo grado “assai confuso e poco intelligibile“) risultava essere quella relativa alla non adeguata motivazione del provvedimento: si dava infatti in esso per certa da parte dell’Amministrazione, a giudizio del ricorrente, la frequentazione di persone che notoriamente non godono di pubblica estimazione, senza indicarne alcuna, né specificare le ragioni di tale giudizio.
Il ricorrente richiedeva altresì il risarcimento dei danni asseritamente patiti in esito al provvedimento impugnato e all’intera vicenda che lo aveva visto protagonista, indicando alcuni funzionari a suo dire responsabili dei danni medesimi, riferiti non solo al mero pregiudizio di carattere patrimoniale, ma anche al danno all’immagine, alla violazione della privacy e a tutte le sofferenze di ordine psicologico patite.
Oltre alla restitutio in integrum, egli chiedeva pertanto la condanna della P.A. al pagamento di complessivi € 1.500.000 per danno esistenziale.
2.1 Il Tribunale amministrativo regionale adito, dopo aver rilevato come venisse all’esame del Collegio l’ennesimo procedimento disciplinare posto in essere dall’Amministrazione nei confronti del ricorrente, più volte inquisito sia in sede penale che disciplinare, affrontava in via preliminare la censura del difetto di motivazione e di istruttoria, ritenendola prevalente rispetto alle altre avanzate.
In premessa, ricordava il TAR che la Pubblica Amministrazione ha facoltà di iniziare il procedimento disciplinare nei confronti del proprio dipendente, ancorché assolto in sede penale, quando dai fatti ivi accertati emergano circostanze aventi anche riflesso disciplinare. Detti fatti debbono tuttavia essere effettivamente accertati e valutati alla luce delle regole che disciplinano il rapporto di lavoro e congruamente motivati in ordine alla sanzione inflitta.
Dalla documentazione in causa, osservava il TAR, emergeva che l’istruttoria disciplinare si fosse limitata a prendere atto della testimonianza resa nel giudizio penale da colleghi dell’istante, i quali avevano affermato (circostanza ammessa dallo stesso ricorrente) che, negli anni 1997–98, egli risultava in possesso di grosse somme di danaro contante (fino a £. 200.000.000) che portava con sé ed ostentava quando frequentava locali notturni del Veneto e della Lombardia.
Non risultava però che l’Amministrazione avesse svolto ulteriori indagini, né avesse accertato se l’incolpato avesse effettivamente avuto “frequentazioni” (cioè contatti continui o quanto meno ripetuti) con persone che notoriamente non godono di pubblica estimazione, che negli atti dell’istruttoria non risultavano identificate.
Peraltro il ricorrente aveva dichiarato, nella sua memoria difensiva, di non essere abituale frequentatore di locali notturni; di esserlo divenuto in un periodo di particolare fragilità psicologica e di non aver comunque intessuto amicizie o frequentazioni con persone pregiudicate e pericolose, richiedendo altresì che tali soggetti venissero puntualmente individuati, come era stato fatto in altri, analoghi procedimenti disciplinari.
In definitiva la contestazione, ad avviso del giudice di primo grado, faceva esclusivo riferimento nella sua motivazione alla mancanza di senso dell’onore e della morale, in quanto il ricorrente “era solito ostentare ingenti quantità di denaro in locali e con compagnie non confacenti alla dignità della propria funzione”, e veniva sanzionato espressamente per aver mantenuto “relazioni con persone che notoriamente non godono di pubblica estimazione, frequentando locali e compagnie non confacenti al proprio stato”, senza che dalla fase istruttoria emergesse con puntualità di quali locali e persone si trattasse.
2.2 Il TAR, con ka sentenza n. 3534 del 26 giugno 2005, annullava il provvedimento impugnato, in quanto non sorretto da adeguata istruttoria e motivazione, con salvezza dell’atto di contestazione degli addebiti e con facoltà dell’Amministrazione di rinnovare, adeguandola, l’istruttoria, a partire dal suo primo atto, nei tempi e con le modalità di cui all’art. 119 del d.P.R. 10 gennaio 1957.
La richiesta di risarcimento del danno veniva invece respinta.
3. Contro tale sentenza ricorreva al Consiglio di Stato il Ministero dell’Interno.
Per quanto riguarda il dichiarato difetto di istruttoria e di motivazione, ha dedotto il Ministero che la condotta disciplinarmente sanzionata era stata già accertata nell’ambito del processo penale conclusosi con la sentenza di assoluzione, attraverso l’acquisizione di prove testimoniali, nonché attraverso ammissioni dello stesso dipendente
In virtù del principio di economicità ed efficienza del procedimento amministrativo, si riteneva che le fonti di prova attinte dal processo penale ed utilizzate dall’Amministrazione al fine dell’accertamento dei fatti integranti l’illecito disciplinare potessero essere utilizzate a fondamento del procedimento disciplinare, senza rendersi necessaria una loro ripetizione.
Ancora, risultava agli atti che il Consiglio provinciale di disciplina della Questura di Padova avesse tenuto conto, oltre che delle risultanze emergenti dal procedimento penale, anche di altri elementi acquisiti nel corso del procedimento.
L’originario ricorrente ha proposto un appello incidentale, deducendo che la sentenza del TAR non si è pronunciata sulla censura, ritenuta dirimente, relativa alla illegittimità dell’attivazione di un procedimento disciplinare per fatti da cui il soggetto fosse stato assolto in sede penale.
Veniva altresì riproposta nell’appello incidentale la questione della non applicabilità della sanzione in esame in quanto il dipendente, all’esito di un distinto procedimento, risultava destituito dal servizio a decorrere dal 20 novembre 1998.
La causa veniva assunta in decisione alla pubblica udienza del 5 luglio 2011.
4. Per il suo carattere preliminare, va esaminata la censura riproposta nell’appello incidentale, secondo cui l’Amministrazione non avrebbe potuto irrogare una sanzione disciplinare per un periodo in cui il dipendente risultava già destituito dal servizio.
La censura risulta infondata, poiché la sanzione è stata irrogata ai soli fini dichiarativi, con riferimento al periodo che va dal 14 settembre al 19 novembre 1998, data antecedente il 20 novembre 1998, a decorrere dalla quale egli è stato destituito dal servizio.
Il provvedimento sanzionatorio si è legittimamente riferito al periodo rispetto al quale va determinata la retribuzione spettante al dipendente.
5 Vanno poi respinte le ulteriori censure dell’appello incidentale, relative alla impossibilità di promuovere un procedimento disciplinare per fatti da cui il soggetto sia risultato assolto in sede penale.
Come ha già rilevato questo Consiglio (sez. IV, 3 maggio 2011, n.2643), il codice di procedura penale del 1988, innovando rispetto al passato, non ha riprodotto l’art. 3 del c.p.p. del 1930, in tema di pregiudiziale penale per cui, in linea di principio, il giudizio penale e il procedimento disciplinare devono essere considerati autonomi tra loro.
Pertanto, l’assoluzione per non aver commesso un fatto penalmente rilevante non preclude, in sede disciplinare, una rinnovata valutazione della condotta, così come oggettivamente accertata dal giudice penale, essendo diversi i presupposti delle rispettive responsabilità.
L’area dell’illecito penale è infatti più ristretta rispetto a quella dell’illecito disciplinare, per cui uno stesso fatto può essere giudicato lecito dal punto di vista penale ed illecito sotto il profilo disciplinare.
Deve naturalmente restare fermo il solo limite dell'immutabilità dell'accertamento dei fatti nella loro materialità operato in sede penale, cosicché, se è inibito ricostruire l'episodio posto a fondamento dell'incolpazione in modo diverso da quello storicamente risultante dalla sentenza penale passata in giudicato, sussiste tuttavia il potere della P.A. di valutare i medesimi accadimenti nell'ottica dell'illecito disciplinare.
In definitiva, argomentando ex art. 97 d.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957 ed ex art. 7 d.lgs. n. 449 del 1992, ove dalla sentenza di assoluzione discenda che il fatto non costituisce reato, deve ritenersi che l'Amministrazione conservi il suo potere di autonoma valutazione dell’illecito nell’ambito del procedimento disciplinare (cfr. anche Consiglio Stato , sez. IV, 07 luglio 2009 , n. 4359).
Da qui la piena ammissibilità, sotto tale profilo, del procedimento disciplinare in questione.
6. Passando all’esame dell’appello principale, ritiene la Sezione che il provvedimento sanzionatorio impugnato in primo grado – contrariamente a quanto statuito dal TAR – risulti adeguatamente motivato.
Va in primo luogo ricordato come il dipendente sia stato sanzionato alla luce dell’articolo 4, n.3, del D.P.R. n. 737 del 25 ottobre 1981, che punisce l’infrazione del “mantenimento, al di fuori delle esigenze di servizio, di relazioni con persone che notoriamente non godono in pubblico estimazione o la frequenza di locali o compagnie non confacenti al proprio stato”.
A tali relazioni si è richiamato il provvedimento impugnato.
L’Amministrazione – con una motivazione logica ed adeguata alle circostanze accadute - ha richiamato talune risultanze del processo penale quali fonti di prova di fatti integranti l’illecito disciplinare.
Anche se oggetto del processo penale era la contestata spendita dolosa di banconote false, reato in merito al quale il dipendente è stato assolto, dalle risultanze istruttorie è emersa del tutto chiaramente e univocamente la frequentazione di locali e persone non consoni al decoro richiesto ad un appartenente alle forze dell’ordine.
Il dipendente non ha contestato la frequentazione degli ambienti sopra ricordati (né tantomeno la contestuale ostentazione di ingenti quantità di somme di denaro), limitandosi ad attenuarne la rilevanza giustificandola con l’attraversamento di un difficile periodo per problemi personali.
Ora, anche alla luce del complessivo comportamento dell’interessato nel corso della propria carriera, e tenuto conto delle modalità di ostentazione del denaro, evidenziate nel provvedimento impugnato, risulta che l’Amministrazione ha del tutto chiaramente indicato i fatti meritevoli di punizione, nonché le ragioni su cui si è basata l’indulgente misura in concreto irrogata.
7 Per quanto attiene alla richiesta di risarcimento avanzata dall’interessato, la reiezione delle censure di primo grado comporta che non sussistono in alcun modo gli elementi costituti di un illecito dell’Amministrazione.
Al contrario, in assenza di una domanda ritualmente proposta, non può il Consiglio di Stato occuparsi del pregiudizio cagionato all’immagine dell’Amministrazione.
8. Per le ragioni che precedono, l’appello incidentale va respinto e va invece accolto l’appello principale proposto dall’Amministrazione, sicché – in riforma della sentenza del TAR – il ricorso di primo grado va integralmente respinto.
Le spese dei due gradi del giudizio seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VI, definitivamente pronunciandosi sull’appello in epigrafe, respinge l’appello incidentale, accoglie l’appello principale e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.
Condanna la parte soccombente, ammessa in data 14 marzo 2011 al patrocinio a spese dello Stato, alle spese di giudizio quantificate in 3000 (tremila/00) euro, di cui 1.000 per il primo grado e 2.000 per il secondo grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2011 con

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